De gemeentes zijn enkele jaren bezig met de drie grote decentralisaties op gebied van zorg, werk en jeugdhulp. Die transformatie gaat met horten en stoten. In enkele eigen recente projecten waarin ik gemeentes hierin bijstond en adviseerde is mij opgevallen hoe er wordt geploeterd met de door de rijksoverheid opgelegde nieuwe verantwoordelijkheden en taken. Klaarblijkelijk zijn er goede bedoelingen, ambities en veel enthousiasme, maar tegelijkertijd viel mij ook op hoe weinig kennis en ervaring er aanwezig is om deze op een gemeenschappelijke wijze uit te voeren die bijdraagt tot een andere – meer participatieve – gemeenschap. Hier enkele persoonlijke reflecties en ervaringen en daarnaast die van andere collega adviseurs en facilitators zoals deze zijn opgeschreven in enkele recente publicaties.
Participatiewet
Bestuurders van lokale overheden zijn per 1 januari 2015 verantwoordelijk voor uitvoering van de Jeugdwet, Wmo 2015 en de Participatiewet. De cocktail van nieuwe taken en verplichte bezuinigingen is een, eufemistisch gezegd, flinke uitdaging voor gemeenten. Ze moeten meer doen, met minder geld. In ruil voor zeggenschap over praktisch het hele sociale domein. Goedbedoelende gemeentes, die dolend worstelen met tegenstrijdige opvattingen over wat nu participatie eigenlijk is, experimenteren met procesbenaderingen waar ze zelf geen ervaring in hebben, geld toekennen aan dorpskernen, stadswijken en deelgemeentes, toezicht delegeren en het overzicht kwijtraken. Aan goedbedoelde adviezen en inspirerende voorbeelden geen gebrek, in soms typisch jargon waarbij heel wat buurtbewoners ‘in hun kracht worden gezet’, ‘de burger in de regiestand komt’, ‘burgers worden geactiveerd’ en ‘samenredzaamheid handen en voeten krijgt’. Men gaat er te makkelijk van uit dat de zorgsector en andere betrokkenen als de gemeentes de transformatie in de zorg vlotjes zouden oppakken en regelen. Maar decentraliseren, kostenbesparingen doorvoeren, en tegelijkertijd mensen activeren om hun eigen rol anders in te vullen vergt meer dan nieuwe wetgeving over de muur gooien. Het vraagt om actief samenwerken in netwerken met medewerkers van diverse organisaties met verschillende en vaak ook tegenstrijdige belangen. Maar het vraagt ook om anders te kijken naar je omgeving naar het sociale geheel en naar je eigen opvattingen, werkwijzen en ambities.
Verschuivende rolopvattingen
Terwijl gemeentes nog worstelen met hun nieuwe rol, organiseren burgers zich meer en meer om samen invloed uit te oefenen op hun leefomgeving. Voorzien in eigen energie, elkaar alarmeren via de buurt-app, samen de groenvoorziening regelen, oprichten van buurtnetwerken en zorgcoöperaties. De lokale overheid anno nu stimuleert en subsidieert. Faciliteren en verder op de eigen handen blijven zitten, het wordt het nieuwe parool waar veel gemeenteambtenaren nog aan moeten wennen. De burger neemt zijn regie en gaat niet wachten tot de ambtenaar vanuit het gemeentekantoor ‘afdaalt’ en hen verteld wat ze kunnen verwachten en moeten doen. Maar dat is niks nieuws onder de zon. In veel gemeentelijke burelen werken ambtenaren vaak geïsoleerd aan de uitdaging hoe deze nieuwe verantwoordelijkheden, taken en richtlijnen te verwerken in hun ‘eigen’ dossiers. Het ontbeert hen daarbij veelal aan overzicht. We hebben het dan nog niets eens over de burgers, het werkveld maar ook over de eigen collega’s die met ‘geheel’ andere dossiers nu ook te maken hebben met ‘participatie’. Het is dan ook vaak niet geheel overbodig om een project óverheidsparticipatie’ te beginnen met een bijeenkomst waar ambtenaren de vraag krijgen voorgelegd: ‘wie zijn er binnen de gemeenste actief bezig met deze nieuwe wetgeving?’, ‘wie hebben in hun dossiers te maken met participatie van de burger?’ Vragen als onderdeel van een stakeholderbenadering – waarbij de interne stakeholders (ambtenaren, raadsleden en wethouders) net zo belangrijk zijn als de externe stakeholders (het werkveld, de stadsdelen, de burgers et cetera). Dossiers als ‘jeugdzorg’, ‘vrijwilligersbeleid’, ‘infrastructuur’, en ‘accommodaties’ zijn typische dossiers die in een nieuwe – maar ‘participatieve’ benadering van de burger – in gezamenlijkheid aangepakt kunnen worden. Hieronder enkele voorbeelden.
Jan van Ginkel, Frans Verhaaren
De gemeenschapskracht van een gemeente, wijk, stadsdeel of dorpskern komt niet tot stand door overdreven daadkracht van burgers of ambtenaren maar door zorgvuldige en weloverwogen interventies die de gezamenlijkheid en wederkerigheid benadrukken. Waarbij burgers, ambtenaren, raadsleden én wethouders hun onderlinge afhankelijkheid leren inzien en al doende ook inzien wat het sociale geheel waar ze zich in begeven. Waarbij burgers binnen door de gemeente aangedragen kaders initiatieven nemen, ambtenaren ondersteuning bieden in plaats van alles van bovenaf regelen en raadsleden en wethouders kaders ontwikkelen en monitoren.
Ambtenaren die hun regelzucht afleggen; burgers in een regiestoel, raadsleden die kaders opstellen. Dit vraagt meer dan enkel een wet uitvoeren, het vraagt om het doorlopen van een bepaalde mentaliteitsontwikkeling, van verandering van gedragen en houding. Het vraagt om afleren en om leren: ambtenaren leren nieuwe zekerheden te ontwikkelen en hoe ze zich meer vraag gestuurd naar de burgers dienen op te stellen. Burgeres leren in te zien dat er veel kan in gemeenteland – maar niet alles, en dat hun eigen- dan wel wijkbelang in principe gelijk is aan die van de andere wijken. Het vraagt ook om een andere regievoering vanuit de gemeente raad, het vraagt om wethouders die regie durven te nemen – niet vanuit politiek belang alleen, maar vooral vanuit het gemeenschapsbelang.
Pascal Lamberigts, Liesbeth Schipper
Het ontwikkelen van gemeenschapsbelang gaat ook om het gezamenlijk ontwikkelen van gedeeld eigenaarschap. Het gaat om multi-stakeholderprocessen welke geen enkele partij in haar eentje kan onderhouden. Alleingang werkt niet. Waarom niet? Omdat het hier om complexe, maatschappelijke veranderopgaven gaat waarbij samenwerking noodzakelijk is maar tegelijkertijd ook verre van vanzelfsprekend. Te meer omdat de diverse partijen hun onderlinge afhankelijkheid voor het welslagen van deze processen niet inzien. Samenwerking tussen verschillende lokale overheden en private partijen vraagt om een goede, langdurige samenwerking en waarbij sensitiviteit leidend is. Het gaat vaak om geld, ambities, verantwoordelijkheden, maar ook wie het voor het zeggen heeft als het gaat om het besteden van het geld, wie er leidend is. Hoe belangrijk ook, ze doen er niet veel toe als er een gevoel is van gezamenlijk belang, met respect voor ‘elkaars principes, rollen en opvattingen’.
Een aardig voorbeeld hoe politici hun regelzucht aflegden, lezen we voorin het boek Anders denken, anders doen, van Robert de Graaff en Hans Nuiver. De overheid trekt zich terug en de vraag is hoe zij moet participeren in het leven van diezelfde burgers. En dat is wennen. ‘Vooral in de meest vergaande rol waarin de overheid hooguit maatschappelijke initiatieven faciliteert en vanaf de zijlijn participeert. Dat vergt de nodige flexibiliteit; kunnen spelen met onzekerheden, zoals ondernemers dat gewend zijn’, zegt Robert de Graaff. Nuiver: ‘In een stad als Rotterdam werkten de ambtenaren tot eind vorig eeuw nog echt vanuit een houding van we rule this city. Om de regie uit handen te geven en de wijken in te gaan, vergt een totaal andere mindset.’ In hun boek illustreren ze dat onder meer met het verhaal van Gerlinda Tijhuis. Deze gebiedsmanager van de gemeente Deventer ging aan de slag in de wijk Voorstad-Oost. Op de agenda van deze wijk stonden onder andere de veiligheid, herontwikkeling van een braakliggend terrein en een aantal ingrepen in de openbare ruimte. Tijhuis: ‘De wijk was aan zet. Na twee jaar ging het bewegen. Initiatieven komen sindsdien vanzelf tot stand, mensen blijven eigenaar van hun idee, zelf verantwoordelijk voor uitvoering en resultaat. Ik help daarbij als ze dat willen maar neem het initiatief niet over. Ik neem ook niet vanzelfsprekend geld mee.’
Van Abbema geeft in zijn boek aan wat nodig is om buurten te versterken: ‘Faciliteer de bestaande infrastructuur van wijkagent, buurtvrouw en wijkzuster. Stimuleer buurtbewoners om elkaar weer aandacht te geven en praktisch te helpen. Laat de buurt meer verantwoordelijkheid nemen voor publieke taken zoals afval scheiden of het openbaar groen verzorgen.’ Sociale ondernemers en actieve burgers vormen in zijn ogen de nieuwe bedrijvigheid. In veel gemeentes komt de transformatie nog niet zo goed op gang, constateert zelfstandig verandermanager en ‘kwartiermaker’ Friso van Abbema: ‘De impuls van de decentralisatie is te dominant en zit maatschappelijke vernieuwing in de weg. Hoe het dan moet? De sleutel tot de transformatie ligt in het creëren van betere buurten met een effectief sociaal team. Buurten waarin initiatieven van burgers en sociale ondernemers zorgen voor een nieuwe vorm van solidariteit, elkaar helpen en bijdragen aan collectief welzijn.’ Van Abbema schetst in zijn boek In de buurt hoe gemeentes en hun partners de transformatie in het sociale domein kunnen laten slagen. Op zowel individueel niveau, buurtniveau als niveau van het ‘netwerk’.
Gemeentes worden in de nieuwe praktijk niet, zoals vaak wordt geroepen, aan hun lot overgelaten, benadrukt Van Abbema, die onder meer gemeentes als Dordrecht en Bodegraven-Reeuwijk adviseert: ‘Er is genoeg ondersteuning vanuit de Vereniging Nederlandse Gemeenten. Je ziet wel dat gemeentes hun beste mensen moeten optrommelen om de decentralisaties vorm te geven. Ze ontdekken dat ze mensen met een hoger competentieniveau nodig hebben, zowel intern als in hun flexibele schil.’
